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歷經(jīng)13年探索，農(nóng)險立法終于邁出關(guān)鍵一步。

　　國務(wù)院法制辦日前公布了《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。

　　我國是農(nóng)業(yè)大國，也是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，如何通過保險分散風(fēng)險，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收“靠天吃飯”的窘境，是事關(guān)國計民生的重大課題。

　　農(nóng)險定位為有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險

　　2007年以來，我國開始推進(jìn)中央財政補(bǔ)貼的“政策性農(nóng)業(yè)保險”試點(diǎn)，五年來農(nóng)業(yè)保險累計保費(fèi)收入超過600億元，年均增速達(dá)到85%，業(yè)務(wù)規(guī)模居世界第二。農(nóng)業(yè)保險在承保品種上已經(jīng)覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)，試點(diǎn)遍及所有省市區(qū)，承保糧油棉作物7.87億畝，占全國播種面積的33%。此外，農(nóng)房保險、農(nóng)機(jī)具保險、漁業(yè)保險等試點(diǎn)也在穩(wěn)步推進(jìn)。

　　盡管發(fā)展迅速，但農(nóng)險仍面臨缺乏穩(wěn)定持續(xù)的政策支持、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系不規(guī)范、農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)參與農(nóng)險存在法律障礙、政府部門職責(zé)分工不明等問題。

　　保監(jiān)會有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，農(nóng)業(yè)保險有四個“特殊性”：政策特殊性??經(jīng)營風(fēng)險大，必須有國家財稅政策扶持；操作特殊性??投保、查勘等需要基層政府部門協(xié)助；風(fēng)險管理特殊性??投保有逆選擇，為防范道德風(fēng)險需集體投保；經(jīng)營結(jié)果特殊性??如遇到巨災(zāi)風(fēng)險，沒有財政主導(dǎo)的大災(zāi)機(jī)制，保險公司難以承受。因此亟需從國家層面立法，以改變政出多頭、試點(diǎn)分散、市場失靈等狀況。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員龍文軍認(rèn)為，此次征求意見稿明確了農(nóng)險定位，即“有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險”，同時也突破了農(nóng)險經(jīng)營面臨的政策瓶頸：

　　一是明確了農(nóng)業(yè)保險需要政策支持，涉及保費(fèi)補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、金融支持政策等多方面。

　　二是明確相關(guān)部門的職責(zé)分工，提出國務(wù)院要設(shè)立農(nóng)業(yè)保險工作委員會，建立農(nóng)險工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對保監(jiān)部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門、民政部門、縣級以上地方人民政府在農(nóng)險工作中的職責(zé)作出了明文規(guī)定。

　　三是明確了從事農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)則，對農(nóng)險合同訂立、投保、定損、理賠等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，使保險機(jī)構(gòu)有章可循。

　　四是明確了違反條例的罰則，使監(jiān)管部門和司法部門在處理相關(guān)問題時有法可依。

　　五是規(guī)范了基層涉農(nóng)機(jī)構(gòu)協(xié)辦農(nóng)險業(yè)務(wù)的行為，規(guī)定農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)等部門協(xié)助辦理保險業(yè)務(wù)時可“約定費(fèi)用”，解決了激勵機(jī)制的問題。

　　“這個意見稿，初步確立了具有中國特色的農(nóng)業(yè)保險的制度框架；明確了中國農(nóng)業(yè)保險的供給體制??保險公司為主，其他保險組織為輔；明確了巨災(zāi)風(fēng)險制度的框架??即中央和地方建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)機(jī)制。把這些問題解決好，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根基才穩(wěn)固�！笔锥冀�(jīng)貿(mào)大學(xué)保險系教授庹國柱說。

　　涉農(nóng)短期意外傷害保險適用條例

　　征求意見稿明確，除了農(nóng)業(yè)保險外，對國家給予政策支持的農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具保險等財產(chǎn)保險，以及涉農(nóng)的短期意外傷害保險和短期健康保險，保險公司經(jīng)營時也可參照適用條例。

　　“這是對各地在涉農(nóng)保險方面探索成果的一種肯定。”庹國柱說。

　　近年來，保險公司因地制宜加大農(nóng)險產(chǎn)品創(chuàng)新力度。比如在上海，通過蔬菜價格保險，探索解決多年來“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”的難題；在新疆喀什疏附縣，“農(nóng)戶綜合保險”對農(nóng)牧民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及家庭財產(chǎn)、人身意外傷害等提供綜合性保險保障，更加全面發(fā)揮了保障和服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活的功能。

　　“將涉農(nóng)保險納入《農(nóng)業(yè)保險條例》適用范圍后，保險公司在經(jīng)營時可以享受稅收減免政策，同時可以要求地方政府和相關(guān)管理部門在經(jīng)營過程中予以必要支持。在面臨巨災(zāi)風(fēng)險時，也能通過政府的大災(zāi)機(jī)制分散風(fēng)險。農(nóng)險是高風(fēng)險業(yè)務(wù)，眼下各公司都在摸著石頭過河，有了明確的政策支持就少了后顧之憂，保險公司經(jīng)營積極性會大為提高�！扁諊�柱說。

　　征求意見稿明確，國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他保險組織，經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)，適用本條例。庹國柱認(rèn)為，這給那些尚未歸保監(jiān)會管理的互助型保險組織吃下了“定心丸”�！澳壳叭珖�有20多家財產(chǎn)保險公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的有5、6家，相對于龐大的保險需求仍嫌不足�！�

　　防冒領(lǐng)，投保人與被保險人須為同一人

　　征求意見稿對涉及農(nóng)民利益的投保、理賠環(huán)節(jié)，做出了許多詳細(xì)規(guī)定。

　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)過這樣的問題：農(nóng)民外出打工了，家里的地被村干部悄悄投了保險，災(zāi)后賠款也落在村干部手里。為避免這種情況，征求意見稿明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險投保人與被保險人必須為同一人。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、村委會等單位，組織農(nóng)戶集體投保農(nóng)業(yè)保險的，保險公司在訂立合同時須制定分戶投保清單，詳列信息并由投保人簽字確認(rèn)。

　　理賠拖沓的問題一直為農(nóng)民所不滿。征求意見稿明確規(guī)定，保險公司應(yīng)當(dāng)在與被保險人達(dá)成賠償協(xié)議十日內(nèi)，將賠款支付給被保險人。為防止集體投保理賠時的不公正或賠款被他人冒領(lǐng)、截留，征求意見稿要求，理賠清單應(yīng)當(dāng)由被保險人簽字，并予以公示。

　　此外，征求意見稿還鼓勵金融機(jī)構(gòu)對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人加大信貸支持力度。據(jù)了解，目前許多地方，政府對參保農(nóng)戶給予保費(fèi)補(bǔ)貼，銀行對參加保險的農(nóng)戶優(yōu)先給予信貸支持，形成了政府財政資金引導(dǎo)，政府、銀行、保險公司共同合作、承擔(dān)風(fēng)險的模式，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

　　“規(guī)范政府補(bǔ)貼、保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的行為，體現(xiàn)了政府公信力，能夠減少操作的隨意性，確保農(nóng)民利益。在出現(xiàn)糾紛時，當(dāng)?shù)胤ㄔ河辛�案依�?jù)。”龍文軍說。

　　保險公司未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)險、數(shù)據(jù)造假將受罰

　　“條例搭起了中國農(nóng)險經(jīng)營的制度框架，‘柱子’立起來了，但仍需添磚加瓦。”庹國柱認(rèn)為，條例規(guī)定了中央各部門應(yīng)支持農(nóng)險工作，但對各部門的具體職責(zé)還未明列。此外，對省政府在農(nóng)險工作中的責(zé)任還需明晰界定。他舉例說，以往試點(diǎn)中，有省政府阻止保險公司投保再保險，覺得財政補(bǔ)貼那么多，不該再“拿走”一部分，結(jié)果發(fā)生了大災(zāi)，保險公司賠不出，省財政又不肯兜底，農(nóng)民拿不到賠款，在群眾中造成了很不好的影響。

　　庹國柱認(rèn)為，條例對建立大災(zāi)機(jī)制問題只說明“財政支持”，較之國外明確規(guī)定“政府發(fā)債”或“公司借款”等，略顯單薄。融資途徑、支持方式等還需進(jìn)一步明確。

　　征求意見稿對保險公司未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)險、數(shù)據(jù)造假等行為列出了處罰標(biāo)準(zhǔn)。但對以虛假理賠等方式套取補(bǔ)貼、沖銷保費(fèi)等行為，并沒有規(guī)定處罰標(biāo)準(zhǔn)�！稗r(nóng)業(yè)保險是政企合作，約束也應(yīng)是雙方面的、對等的�！扁諊�柱教授認(rèn)為，實(shí)踐中很多地方保費(fèi)補(bǔ)貼遲遲不到位，影響了保險公司經(jīng)營，可最后賠不出時板子卻打在保險公司身上，這是不合適的�！皸l例”還應(yīng)加大對參與農(nóng)險的各政府管理部門的約束，使之真正具有執(zhí)行力。

　　“雖然條例將農(nóng)業(yè)保險定位為有財政補(bǔ)貼的商業(yè)保險，但事實(shí)上它已成為黨的惠農(nóng)政策的一部分，‘政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，自主自愿、協(xié)同推進(jìn)’這一原則下，各政府部門的責(zé)任都加大了。配套措施須盡快跟進(jìn)，操作細(xì)節(jié)還需進(jìn)一步完善。”庹國柱說